Государственное управление. Понятие, признаки, функции государственного управления

К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством, т.е. управление - это деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение государственного управления.

Государственное управление представляет собой важнейший правовой институт, призванный осуществлять исполнительную власть . С организационно-функциональной точки зрения, государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Государственное управление - это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства .

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающие вышеизложенные положения.

1. Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и иных органов). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т.д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти. Последние (например, областная Дума) осуществляют контроль за деятельностью своих образований, комитетов и комиссий, заслушивают отчет главы администрации, осуществляют подбор кадров для работы в аппарате этих органов.

в узком понимании - это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительный органов государственной власти как на уровне РФ, так и ее субъектов. В административном праве, как правило, понятие государственного управления рассматривается в большей степени в узком понимании.

К государственному управлению в узком смысле относится практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим функции публичного управления, относятся и органы местного самоуправления, местная администрация, ее органы и структурные подразделения.

Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

государственная управленческая деятельность - это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

область государственного управления - это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление народным хозяйством, управление в социально культурной и административно-политической областях);

отрасль государственного управления - это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, управление транспортом, управление сельским хозяйством, управление строительством, управление внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством); разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;

сфера государственного управления - это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование); в этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;

орган государственного управления (исполнительной власти) - это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах; наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Государственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие признаки:

1. Государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти. Государственное управление - это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление)..

3. Масштабность и всеобщность государственного управления . Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества - хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы . Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

4. Государственное управление - это непрерывная, постоянная и планомерная исполнительно-ряспорядительная деятельность.

5. Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти . Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

6. Законность (правомерность) государственного управления , т.е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

7. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т.е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации - горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров.

8. Государственное управление основывается на принципе организационности , т.е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского надзора). Органы исполнительной власти сочетают внутреннее управление (создание структуры органа управления, подготовка квалифицированных служащих, т.е. самоорганизация) с внешним управлением, т.е. осуществлением соответствующим субъектом управления функций внешнего характера и воздействия на объекты управления.

9. Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера , т.е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, применение административных наказаний, мер предупреждения или пресечения).

Главные признаки государственного управления обусловливают множественность и разнонаправленность его целей. Цели государственного управления раскрывают его главные сущностные характеристики с точки зрения конечного результата управленческого воздействия на общество. В зависимости от качества этого конечного результата определяются и цели управления. Основополагающая цель государственного управления - обеспечение оптимальной организации и структурирования, создание квалифицированного персонала управления, осуществление руководства, координации и регулирования процессов, протекающих в отношениях субъекта и объекта управления.

В теории рассматриваются социально-экономические, политические, обеспечительные и организационно-правовые цели.

С учетом намеченных целей определяются основные задачи государственного управления:

1. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов.Вэтом случае речь идет о так называемом «обеспечительном», «созидающем», «положительном» управлении. Государство осуществляет управление организациями (публичными структурами), которые играют в жизни общества важную социально-культурную роль и выполняют общественно-полезные функции (например, управление в сфере оказания социальной помощи, управление в сфере здравоохранения и образования). Здесь не применяется государственное принуждение и не осуществляется юрисдикционная (принуждающая) функция .

2. Обеспечение общественного порядка и безопасности.Решение данной задачи направлено на защиту правопорядка, самого государства и граждан от угрожающей опасности: это, например, борьба с эпидемиями, наводнениями, беспорядками, нарушением правил дорожного движения, правил противопожарной безопасности, контроль за промышленной деятельностью, способной причинить вред людям и окружающей природной среде. Для решения этой задачи создаются специальные органы государственного управления, которые наделяются специальными полномочиями. Эта задача решается посредством применения мер административного принуждения, т.е. здесь имеет место «принуждающее» («правоохранительное») государственное управление.

3. Государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической икультурной жизни, и государственной поддержке некоторых предприятий и организаций. В данном случае речь идет об особой государственной поддержке некоторых отраслей экономики отдельных производств, развития предпринимательства, народных промыслов, о заботе о тех регионах страны, в которых сложилась сложная ситуация, а также о некоторых муниципальных образованиях; сюда относится поддержка конкретных областей науки, культуры и экономики, граждан, создание новых культурных учреждений (театров, библиотек). Типичными инструментами такого вида государственного управления являются план, субсидии, дотации, финансовая поддержка, реструктуризация просроченной задолженности.

4. Создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения. Эта задача государственного управления выделяется особо, ибо от качественного функционирования механизма налогообложения, сбора налогов зависит благосостояние всего общества. Решение этой задачи направлено на укрепление финансовой основы государства. Поэтому органы государственного управления в данном случае могут применять не только регулирующие механизмы, но и меры государственного принуждения.

5. Создание кадрового потенциала управления (публичной службы, государственной службы – гражданской, правоохранительной и военной). Эта задача особенно важна потому, что именно государственные служащие практически выполняют функции государственного управления, имея для этого необходимые полномочия.

Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления, определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления - это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т.е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

Основные функции государственного управления - это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести:

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов , т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления.

3. Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций.

4. Организация - это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении.

5. Распорядительство , т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т.д.). Распорядительство в узком смысле - это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

6. Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

7. Координация - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления.

8. Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль - это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. Одним из видов контроля является надзор , осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).

9. Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование - это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

10. Учет - это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления.

4. Управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы связи и т. п.).

Цель биологической системы — гомеостазис достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей, приспособление среды обитания к своим потребностям.

5. Очень важно и то, что человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими изготовлены технические устройства для быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки, принуждения и т. д. Специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. В этой связи социальное управление характеризуется наличием индивидуальных устройств, т. е. специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).

Существуют разнообразные виды управления людьми. Оно всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения — один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.

В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством , городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно различать государственное, муниципальное, частное некоммерческое и частное коммерческое управление.

Теория управления и теория административного права

Прежде чем определить понятие государственного управления , целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-правовом характере управления и структуре теории государственного управления.

Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления. Государственное управление субъективно, так как оно — плод мысли и действий людей (государственных служащих , должностных лиц). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государственного управления его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: природа—цели—функции—структура—процесс—принципы.

Государственное управление существует, чтобы познавать публичные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решения и совершать действия по их практическому удовлетворению. Поэтому социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть представлен единой цепью взаимосвязанных общественных явлений, опосредованной государством как субъектом управления: потребности—интересы—цели—решения—действия—результаты.

Общая теория государственного управления состоит из следующих необходимых элементов:

1. целей и задач государственного управления;
2. соотношения функций управления с другими функциями государственной деятельности;
3. взаимодействия органов государственного управления с другими органами государства — парламентом , правительством , судами ;
4. организации государственного управления и его системы;
5. роли и назначения человека в государственном управлении, т. е. значение персонала управления.

Основными областями теории государственного управления являются:

1. персонал управления (публичная служба);
2. руководство и взаимодействие в управлении;
3. организация, планирование ;
4. информация и информационные технологии;
5. законодательство.

Предмет теории государственного управления и предмет административного права во многом соотносимы, так как это родственные науки: теория управления, включая управленческую политику, и теория административного права принадлежат к семейству управленческих наук. Современная управленческая наука развивается по следующим направлениям: государственно-управленческая теория; организация управления; бюджет и финансы ; персонал и организация управления; персонал управления и руководство (стиль, методы работы и т. д.); информация и система управления (технология информации); региональная и муниципальная управленческая политика; право и управление; управление и окружающая среда; планирование и решение; государство, управление и экономика ; управленческий труд и социальная политика; международный порядок и управленческие отношения.

Отраслевые управленческие науки имеют специфические предметы изучения. Административное право устанавливает в правовых формах управление и его процедуру; оно определяет законность совершения каких-либо управленческих действий, т. е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве правовых явлений. Теория управления оценивает управленческие действия с точки зрения целесообразности, эффективности , полезности и значимости. Административное право фундаментирует и обеспечивает правомерное государственное управление и эффективно действующую исполнительную власть посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управления. Для этого разрабатываются и принимаются различные нормативные правовые акты , например: Регламент Правительства РФ; Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ , Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти ; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти ; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; регламенты федеральных органов исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти; соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах РФ .

В настоящее время углубление и расширение предмета собственно теории государственного управления привело к достаточно четкому отграничению ее от структуры и предмета административного права. В учебные планы системы юридического образования вводится и новая учебная дисциплина «Теория государственного управления». Вместе с тем никогда никому не удастся отделить до конца теорию государственного управления и само административное право, которые являются по сути разными ветвями одной науки об управлении. Учитывая важное значение государственного управления в жизни общества , все, кому предстоит выполнять управленческие функции, должны знакомиться с ними и с проблемами их эффективного выполнения еще на студенческой скамье. Это становится особенно актуальным в период создания новой системы государственного управления, когда она динамично реформируется и когда изменяются базовые условия существования системы управления экономикой и обществом.

Говоря о перспективах развития теории государственного управления, важно подчеркнуть, что это и государствоведческая, и административно-правовая дисциплина, которая должна быть сосредоточена на проблемах именно государственного управления. Иными словами, наука о государстве, исполнительной власти, его функциях и задачах должна давать достаточную сумму специальных, профессиональных знаний в такой сложной деятельности, как государственное управление. Другая же наука — административное право — должна концентрироваться на изучении правового регулирования в сфере государственного управления.

Отличие теории государственного управления от административного права состоит в том, что теория государственного управления рассматривает его как комплексное, единое, системное образование, без анализа юридического аспекта проблемы. Теория государственного управления рассматривает право лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и регуляторами управления. В силу наличия целостного подхода к изучению государственного управления как общественного явления теорию государственного управления можно отнести к социологии или политологии. Теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а теория государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, методах, стиле.

Понятие государственного управления

2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление). Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).

3. Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества — хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации ; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

4. Государственное управление — это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе государственного управления решаются задачи и осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.

5. Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

6. Государственное управление отвечает принципу законности , т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

7. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации — горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров .

8. Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами , прокуратурой , создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие , осуществление прокурорского надзора).

9. Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, назначение административных наказаний , применение мер административного предупреждения или административного пресечения).

Виды государственного управления

В отечественной административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает в роли суверенного участника правоотношений . Поэтому оно предполагает равноправие государства как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы , увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.

Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры . К ним относятся, например, договоры купли-продажи , которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями , договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями.

Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, «положительным», является необходимым атрибутом современного социального государства. «Положительное» управление — это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики , транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия.

Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы , строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

Функции государственного управления

Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления , определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления , подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

В учебнике функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления).

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование — предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование — это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.

Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта ; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование , налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.

В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий , коммерческих и некоммерческих организаций . Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги , сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.

10. Учет — это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.

Государственного механизма . Необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждение, регулирование и т. д.

Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительная власть производна от государственного управления; эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления . Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.

Исполнительная власть — это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление. Она реально воздействует на общественные отношения посредством деятельности особых звеньев государственного аппарата , которые являются органами исполнительной власти, т. е., по существу, органами государственного управления и муниципального самоуправления. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.

Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная власть , выполняя присущие только им функции и полномочия, также используют в своей деятельности и государственное управление. Оно является более широким понятием по отношению к исполнительной власти, обусловливает качественные характеристики последней и наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти.

1. Понятие, содержание и виды управления
2. Социальное управление
3. Отметим, что теория управления и теория административного права
4. Понятие государственного управления
5. Признаки государственного управления
6. Виды государственного управления
7. Функции государственного управления
8. Исполнительная власть и государственное управление

Функции государственного управления

Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления, определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления - ϶ᴛᴏ конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие) Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей) Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления) Важно заметить, что одним из важных вопросов будет правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

В учебнике функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления)

В самом общем виде функции государства и его органов - ϶ᴛᴏ основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и ϲʙᴏбод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом.

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Основные функции государственного управления - ϶ᴛᴏ всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. Материал опубликован на http://сайт
В теории ϶ᴛᴏ называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование - предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на базе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование - ϶ᴛᴏ необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.

3. Планирование - ϶ᴛᴏ определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.) Исключая выше сказанное, ϶ᴛᴏ разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отношений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры.

4. Организация - ϶ᴛᴏ формирование системы государственного управления на базе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в узком смысле - ϶ᴛᴏ упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организующая деятельность включает действия и решения, конечной целью кᴏᴛᴏᴩых будет обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.

5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.) Распорядительство в узком смысле - ϶ᴛᴏ дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами)

6. Руководство - ϶ᴛᴏ установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - ϶ᴛᴏ определение содержания государственной деятельности (например, управленческой)

7. Координация - ϶ᴛᴏ согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация - ϶ᴛᴏ формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. В случае если, например, существует несколько самостоятельных организационных систем, каждая из кᴏᴛᴏᴩых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами будут преимущественно государственные комитеты РФ, некᴏᴛᴏᴩые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции)

8. Контроль - ϶ᴛᴏ установление ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙия или неϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль - ϶ᴛᴏ наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Важно заметить, что одним из видов контроля будет надзор1, осуществляемыйтрадиционно только для выяснения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙия законности проводимых мероприятий (действий, решений)

9. Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование - ϶ᴛᴏ установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и ϲʙᴏбод граждан.

Стоит сказать - полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем исключительно некᴏᴛᴏᴩые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит ϲʙᴏе отражение в федеральных и иных законодательных актах.

В некᴏᴛᴏᴩых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. К примеру, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности данных органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.

10. Учет - ϶ᴛᴏ фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; ϶ᴛᴏ фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учетатрадиционно включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей области.

Прежде чем говорить о функциях государственного управления, в том числе исполнительной власти и ее ведомствах - публичных службах, функциях должностных лиц (все это понятия однопорядковые, но не тождественные), остановимся на самом понятии функции.

Обществоведение заимствовало понятие из биологии и сейчас эта дефиниция широко используется при исследовании социальной действительности социологами, психологами, политологами, юристами.

Функция (лат. functio - отправление, деятельность) любого социального института (явления) есть способ адаптации в обществе, налаживание соответствия между ним и определенной потребностью общества. Это объективно необходимая деятельность, воздействие, наполненное конкретным содержанием в пространстве и времени.

Любое действие включает в себя следующие элементы:

1) личность, имеющую потребности и интересы как побудительные мотивы;

2) ситуацию, в которой оказывается личность и которая побуждает его действия и определяет (корректирует) возможности действия (ресурсы, способности и т.д.);

3) цель, которую намерен достичь актор посредством этого действия.

У понятия «функция» есть антоним - дисфункция, т.е. те наблюдаемые последствия, которые снижают адаптацию системы к потребностям и интересам общества. В любой момент явление (действие, воздействие) может иметь как функциональные, так и дисфункциональные последствия. Исходя из этого, оптимизация функционирования направлена на то, чтобы избежать или минимизировать дисфункцию и интенсифицировать исполнение необходимых функций.

Функция - производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Каждый госорган выполняет определенную часть задач государства. Производными от этих задач являются функции органов госуправления, т.е. конкретные виды деятельности для решения этих задач. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач.

Функции всегда характеризуются глаголами: осуществляет, разрабатывает, организует, участвует, обеспечивает и т.д.

Государственный аппарат, выполняющий управляющее воздействие на общество, - это сложный человекокомплекс (органы государства и лица должностные), осуществляющий публичную и внутриорганизационную деятельность.

Деятельность любой организации направлена как на внешние, так и на внутренние задачи. Крайности могут проявляться в том, что организаторы увлекаются внешними, представительскими функциями и уходят от систематической работы внутри самой организации, что грозит ей по меньшей мере нестабильностью. Замыкание же на внутренних функциях может привести к консервации достигнутого, лишить организацию стратегического обзора и перспективы. Нужно оптимальное соотношение публичных и внутриорганизационных функций. Пропорции эти относительные и устанавливаются чаще всего эмпирическим путем.

Каждый госорган реализует не одну, а набор, или систему, функций, т.е. осуществляет несколько видов управляющего воздействия. Каждый из этих видов относительно самостоятельный, специфический, но все они взаимосвязаны и только в целостной совокупности обеспечивают выполнение задач. Анализ распределения каждой функции по вертикали и по горизонтали, т.е. функциональная структура госадминистративного управления, дает представление о политическом режиме, форме госуправленческого устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся систем. Анализ деятельности любой организации (госоргана) начинается с описания деятельности индивидов, групп, т.е. чем они занимаются, какие виды деятельности осуществляют - функциональный контекст. От этого исходного момента переходим к изучению организационного обеспечения функций, т.е. выделения отдельных структурных подразделений, должностных лиц - структурный контекст. Итак, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа.

Цели Функции Структура

Обусловленность структуры функциями определяет целесообразность названия изучаемой подсистемы госуправления именно как функционально-структурной. Таким образом, функция как научная категория, элемент понятийного аппарата - это исследовательский инструмент, средство для оценки результата труда госаппарата, каждого госслужащего. Именно на это акцентировала внимание проф. В.А. Столярова в своем исследовании, и такой подход заслуживает поддержки1.

Итак, функции государственного управления - это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и другие подобные воздействия, влияния на управляемые явления; это и средство оценки результатов труда государственных служащих, позволяющее определить, что, какими способами, в процессе каких взаимодействий с обществом осуществляется управление социальными процессами, отношениями.

Классификация функций в своей основе имеет различные основания.

По объему управляющего воздействия различаются четыре Уровня функций: функции госуправления как воздействие на общество в целом; функции исполнительной власти как административное управление государственными делами; функции конкретного госоргана, публичной службы; функции индивидуального должностного лица.

На высшем уровне интеграции функций госуправления (социетальном) происходит становление системы госуправления, которую с позиции функционально-структурного анализа можно определить как совокупность взаимодействующих между собой подсистем, объединенных в одно целое выполнением некоторой общей интегральной функции, несводимой к функциям отдельных ее компонентов.

Вот такой общей функцией, которую реализует только совокупность всех госорганов, весь госаппарат, и является выполнение гуманистического предназначения государства.

Функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы госуправления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.

К ним относятся все функции по обеспечению и защите конституционного строя, каждой статьи Конституции РФ. Основы конституционного строя являются институтом, который не может реализовываться в порядке какого-либо усмотрения; создание сугубо юридического порядка обеспечения и защиты основ конституционного строя - есть необходимое условие сохранения национального и государственного суверенитета. Решение этой задачи и определяет важнейшие функции госуправления и государственной службы (ст. 10, ч. 1 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»): обеспечить реализацию Конституции РФ и законов РФ как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления.

Так, конституционные нормы ст. 2 определяют функцию - обеспечить признание, соблюдение и защиту прав и свобод граждан; ст. 4 - распространить суверенитет РФ на всю ее территорию, обеспечить целостность и неприкосновенность территории России; ст. 3 - противодействовать присвоению и захвату власти (властных полномочий), обеспечивать законное преследование совершивших такие деяния и т.д.

Важными задачей государственного управления являются регулирование и удовлетворение потребностей общества, конкретного человека, запросов и ожиданий. Качество жизни и отношений в обществе - главный показатель эффективности госуправления. И нужно, чтобы кто-то профессионально изучал, выявлял потребности, запросы и ожидания, оценивал и структурировал их, сообразно им выдвигал цели, разрабатывал решения и программы, совершал действия по их практическому осуществлению. « К числу важнейших функций государственного управления от-, носятся регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе. Сюда входят выработка общей политики (внешней, внутренней, отраслевой и т.д.), ее реализация в нормативных актах, посредством государственного финансирования и иными правовыми путями. В основе - правовое регулирование, которое сообщает, формирует в стране твердый и единый правопорядок, устанавливает равные стартовые возможности для однозначных видов деятельности и их субъектов (в экономике, социальном обслуживании и т.д.), а значит - ограничивает поле для произвола властных структур и лиц, закрепляет наиболее высокие стандарты поведения. Особенно значима эта функция государственного управления на современном этапе формирования российской государственности. По всем вопросам бытия нужно компетентно определить, почему это можно, а это нельзя, почему что-то запрещено, а что-то нет, кто решал вопросы и каковы реальные следствия таких решений. Устранить анахронизмы в правовых нормах, полностью и внутренне согласовать их, своевременно издать актуальные по содержанию правовые регламенты, обеспечить правовой контроль (с помощью прокуратуры, суда, арбитража) - без этого наше общество не сможет достичь социального компромисса и стать правовым государством. В реализации этих функций участвуют все ветви государственной власти, выполняя конституционные нормы, установленные статьями глав 4-8.

Функции правительственной администрации, определенные ст. 114, состоят в следующем:

Разработка и представление на утверждение законодательному органу бюджета и обеспечение его исполнения;

Распоряжение и управление имуществом, относящимся к собственности государства;

Разработка и осуществление программы в области управления экономикой, социальной, культурной сферой;

Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

в принятие в пределах своей компетенции правовых актов (постановления, распоряжения);

Осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;

Обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

Другие функции.

Названные функции в силу своего смысла не могут зависеть от политической конъюнктуры, а обязательны для реализации в административном, т.е. бесспорном, безусловном порядке - в этом суть функций государственно-административных органов.

Функции исполнительной власти (государственно-административного управления) - это совокупность юридически обоснованных, закрепленных в законодательных, указных, иных правовых актах публично-управляющих воздействий, субъектов государственно-административного управления, осуществляемых в административном, т.е. безусловном, бесспорном порядке.

При этом состав функций государственно-административного управления может толковаться как расширительно, так и ограничительно. Например, ст. 6 Конституции РФ требует обеспечения и защиты равноправия граждан на всей территории России. Расширительное толкование диктует необходимость унифицирования паспортного режима, контроля за его соблюдением, защиты равноправия граждан всех субъектов РФ в вопросах получения гражданства и гражданских прав и т.д. Такой подход требует единой системы соответствующих административных служб в масштабах страны, начиная от паспортной службы и вплоть до уровня верхнего звена (уровня главы государства) в решении вопросов натурализации (вступления, приема в гражданство РФ), Ограничительное толкование ст. 6 допускает необходимость лишь унифицирования повсеместно одной паспортной службы.

На институциональном уровне реализуются функции конкретного государственного органа - это установленные статутным актом (положением, регламентом, уставом) система, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов. Объем управленческих функций обусловлен местом госоргана в структуре управляющей системы и очерчивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.

Если взять именно функциональный, деятельностный критерий для характеристики и классификации институтов власти (субъектов госуправления), то можно выделить, общесоциальные (субъекты, использующие целую гамму функций как видов деятельности в целях общеполитического, социального интеграционного воздействия. К таким субъектам относятся федеральные, региональные и местные территориальные органы власти. От них отличаются отраслевые субъекты управления, использующие более узкий набор специфических функций; потому-то отраслевое управление иногда именуют функциональным управлением. Такое функциональное управление могут осуществлять общенациональные структуры (отраслевые министерства, федеральные службы: налоговая, таможенная, миграционная, почтовая и др.), а также однотипные службы различных госорганов. Например, юридические (правовые) отделы функционируют в аппаратах всех органов: парламента, правительства, министерств, территориальных администраций.

Функции основные, публично-управляющие воздействия по характеру различаются на политические и административные (правовые и усмотрительные). Очень важно, чтобы и те, и другие выделялись в положении конкретного министерства, уставе административной службы.

Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с правом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере.

Государственное учреждение может издавать нормативные акты, но они обязательны лишь для тех граждан (физических и юридических лиц) и в том случае, если они являются пользователями услуг данного учреждения, его клиентами.

Политические функции не требуют непрерывного, постоянного процесса государственной деятельности. Политика - это деятельность вне законоурегулированных границ, определение общего руководства, курса, программ, отдельных мер и действий. Политический интерес или возможность (невозможность) могут стать причиной воздержания от каких-то мер действий, разработки программы и т.д. Политика - всегда выбор и альтернативность в функциональной деятельности субъектов административно-политического управления.

Административные функции характеризуют ведомство как институт, предоставляющий услуги физическим и юридическим лицам, при этом не предусматривается диспозитивность в отношений с клиентами, потребителями государственных услуг. Субъекты, вступающие в отношения получения услуг от данной госадминистративной службы, подпадают под определенную административную юрисдикцию данной службы и несут ответственность за нарушение законодательства, действующего в отношении данной службы и ее клиентов.

Административные функции- в этом еще одна их специфика и отличие от политических - непрерывны в исполнении. Обеспечение законов, норм, правил, порядка всецело принадлежит к безусловной необходимости, непрерывному исполнению законоустановленных функций государства. Идеалом здесь служит автоматизм принятия административных мер (скажем, пресечения правонарушения) или реализации законоустановленного правила.

Именно этим и обеспечивается правовой характер государства, публично-правовой режим функционирования демократии (демократия и порядок - каждый день, а не по праздникам или в дни чрезвычайных операций ГИБДД, МВД, как, например, «Вихрь» в Москве.

Наряду с базовыми функциями государственное управление охватывает и те, что реализуются в отдельных сферах, отраслях или участках управления. В научной литературе эти функции именуются по-разному: специфические, специальные, специализированные, особенные.

Соотнесенные с главными целями (задачами) госоргана функции различаются как главные, общественно значимые и вспомогательные, обеспечивающие. Иногда, впрочем, функции одного наименования являются главными для одних госорганов и обеспечивающими (вспомогательными) для других. Так, контроль - главная функция правоохранительных органов и обеспечивающая в других, скажем, в министерстве.

Функции управляющего воздействия на внешнюю (общественную) среду включают в себя процесс познания действительности и процесс преобразования. Преобладание первого либо второго в функциях управления является основанием для классификации и выделений двух основных групп функций госуправления: познавательно-программирующих и организующе-регулирующих.

На менеджериальном уровне госадминистративного воздействия по отношению к целям (задачам) внутриорганизационного характера известный административист Д.Н. Бахрах выделяет такие три группы функций:

1) ориентирование (управляемой) системы - прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство и др.;

2) обеспечение системы - кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информационное и др.;

3) оперативное управление системой - непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка и др.

Эту весьма продуманную классификацию можно все же несколько дополнить, в частности, в первую группу включить программирование, информирование, анализирование, консультирование, в третью - координацию, коррекцию.

Такой подход может быть использован для систематизации функций не только внутриорганизационного управления, но и публичного воздействия.

О.А. Тихомиров предлагает свою классификацию функций управления, раскладывая их на общие и специальные полномочия, служащие мерой должного поведения (органа, подразделения, должностного лица), самостоятельности в выполнении задач и функций.

Руководящие функции, при этом полномочия выражаются словами: руководить, решать, направлять, определять, утверждать.

Регулирующие функции - полномочия: регулировать, устанавливать, обеспечивать.

Расчетно-информационно-аналитические функции - полномочия: изучать, разрабатывать, подготавливать, рассматривать, оценивать, информировать.

Организационные функции - полномочия: организовывать, координировать, согласовывать, инструктировать, содействовать.

Контрольные функции - полномочия: проверять, заслушивать, контролировать, корректировать.

На первичном уровне управления реализуются функции индивидуальные как воздействие должностного лица - это виды конкретной управленческой деятельности, которые регламентируются, устанавливаются в должностной инструкции, соответствуют компетенции (юридической соразмерности правомочиям) и требуют определенной квалификации (профессионального опыта, образования).

Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций, которые:

а) реализуются на всех этапах управленческого процесса - целеполагания, принятия решений, организации их исполнения;

б) требуют профессиональной управленческой квалификации (знания и опыта). Назовем их квалификационно-управленческие. К таковым относятся: планирование, организация, регулирование, координация, контроль и анализ. Любой из этих видов есть обособившаяся, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности, продукт процесса разделения труда и специализации управления.

На схеме, предложенной проф. В.А. Столяровой, показано, как формируются исходя из предметов ведения и общих функций управления, таких, как планирование, организация, регулирование, координация, контроль и анализ, конкретные функции государственного и муниципального управления (рис. 21.1).

Рис. 21.1. Схема формирования функций управления

Определение общих функций включает следующее основное содержание.

Планирование рассматривается как постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей.

Функции государственного и муниципального управления приводятся на рис. 21.1.

Планирование является первейшей задачей управления. Оно должно появляться во всех управленческих функциях, поскольку определяет природу этих функций. Планирование включает выбор цели, прокладку курса и продвижение этим курсом в направлении цели1.

Организация направлена на установление конкретных параметров оргструктуры объекта и субъекта управления и взаимосвязей между ними, в том числе: степени централизации и децентрализации управления; разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления; уровней организации рабочих мест и условий труда; квалификации работающих; регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.

Координация обеспечивает согласованность работ всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления, связывающая и объединяющая все усилия персонала.

Регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае ее отклонения от заданных параметров приводит в эффективное действие ее персонал.

Контроль призван выполнять обратную связь объектов управления с аппаратом управления; эта функция выполняется, чтобы постоянно наблюдать, оценивать и давать информацию о реализации объектом управления решений, относящихся к его компетенции.

Анализ - разложение управляемых процессов и процессов управления на составляющие их элементы таким образом, чтобы получить возможность исключить негативные проявления в объекте и субъекте управления, выявить условия и тенденции их возникновения, закрепить, синтезировать все прогрессивные, дающие социально-экономический эффект.

Квалификационно-управленческие функции по отношению к основным (критически-важным, общественно-предназначенным функциям публичного воздействия) являются вторичными, обеспечивающими. Вторичность, однако, вовсе не означает несущественность - они упорядочивают, профессионализируют саму деятельность управленцев.

В деятельности руководителя наибольший удельный вес имеют следующие функции:

Распределение заданий и полномочий на основе административно-правовых норм и иерархии служащих;

Формулирование общих указаний по содержанию и способам выполнения текущих заданий;

Убеждение сотрудников в необходимости следования определенным ценностным установкам, приоритетам;

Предоставление отчетности вышестоящему руководству;

Принятие единоличных решений (действий) по важнейшим вопросам деятельности коллектива.

Высшее руководство в расчете на то, что оперативную работу держат под контролем руководители среднего уровня, основное время уделяют перспективному планированию, выработке стратегии, постановке целей и определению задач организации. Важное место в деятельности высших руководителей занимает определение «веса» каждой функции (подфункции), показателей для каждого уровня каждой функции. Определяя приоритетность выполняемых функций, руководитель решает несколько задач.

1) руководствуясь приоритетами, сотрудники твердо знают, что должно быть сделано в любом случае и любой ценой;

2) это помогает персоналу определить свои задачи, распределяя их по значимости;

3) из системы приоритетов подчиненные узнают, что для их начальника самое главное, а значит, к каким их функциям он проявит наибольший интерес.

Большой удельный вес в деятельности современного руководителя отводится внешнему представительству, связям с общественностью, обучению или повышению квалификации служащих.

Руководство по согласованию с сотрудниками должно сбалансировать критически важные функции, выделив на каждую необходимое количество времени (скажем, 50% времени на непосредственные услуги клиентам и 30% на руководство коллективом и профессиональной деятельностью). Можно предусмотреть и другие признанные в коллективе функции, например, отвести 5% времени на обучение. Какое-то время необходимо выделить для неизбежных вспомогательных и смешанных функций. Подобное распределение всего рабочего времени позволяет составить примерную схему рабочего дня. По отклонениям от нее можно искать потенциальные возможности для перераспределения, которое позволит специалистам больше времени отдавать деятельности, критически важной для достижения цели организации.

Итак, работник органов государственного и муниципального управления в своей деятельности выполняет различные функции:

политические (издает подзаконные нормативно-правовые акты, административные предписания, убеждает коллег, подчиненных в необходимости следовать определенным политико-правовым приоритетам, организует команду единомышленников, формирует определенные ценности, образцы культуры для своей организации и т.д.);

административно-распорядительные, когда расставляет кадры и дает указания императивного, бесспорного, несостязательного, неколлегиального свойства;

Оперативные квалификационно-управленческие (информационно-аналитического, проектно-расчетного, мониторинго-контрольного, планирующего, прогностического характера).

Соотношения между различными видами деятельности зависят от иерархического положения госоргана и должностного лица в управлении. В целом же все государственные служащие осуществляют общую функциональную обязанность - правоблюстительство и правозащиту и специфическую - профессиональную и индивидуальную - по должности.

Функции как виды управляющего воздействия взаимоувязаны с компетенцией госоргана.

Компетенция (лат. competentia - принадлежность по праву) - круг полномочий какого-либо органа, лица; круг вопросов, в котором данный орган, лицо обладает познаниями, опытом, имеет право и способность решать.

Компетенция госоргана представляет собой установленный на основе конституции и законов государства состав предметов ведения, по которым он имеет полномочные обязанности принимать и издавать нормативно-правовые акты либо совершать юридически значимые действия в совместном производстве с другими госорганами.

Есть два подхода к решению актуального вопроса о компетенции исполнительных органов.

Один подход, основанный на понимании компетенции как политико-правовой категории, трактует компетенцию как властное полномочие, право решать, издавать обязательные для исполнения правовые акты по вопросам своего ведения.

Для другого подхода характерно признание полномочий в качестве составного элемента управленческих функции, как право и обязанность осуществлять конкретные виды управляющего воздействия, использовать определенные методы и способы воздействия в рамках установленных задач. Компетенция как управленческая категория определяется как совокупность полномочий (прав и обязанностей), необходимых для осуществления конкретных функций в определенной сфере деятельности.

Проблема компетенции исполнительного органа включает следующие вопросы.

Определение предметов ведения, тех общественно значимых задач, решение которых возложено на орган, должностное лицо. Право их решать - это обязанность, ответственность органа (лица) перед государством.

Определение правообязанности органа не только перед государством, но обществом и гражданином, чтобы его деятельность не нарушала права и свободы человека, а обеспечивала их. Полномочия - совокупность прав и ответственности за действия (и бездействие) исполнительных органов, должностных лиц.

Определение меры должного поведения, т.е. радиуса юридически необходимого и возможного действия госслужащих. Компетенция неизбежно предусматривает право деятельности по усмотрению, т.е. решать самостоятельно, когда и как использовать то или иное право. Деятельность по усмотрению - перманентная составляющая госадминистративного управления, ибо жизненные ситуации настолько многообразны, что трудно все урегулировать, предусмотреть законом, правовым актом. И тут на первый план выступает не юридическая норма, а профессионализм, интеллект, чутье.

Властные структуры используют различные способы определения и изменения компетенции подведомственных органов.

1. Установление компетенции - нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей.

2. Централизация - осуществление функций только центральными органами, сосредоточение у них права принимать решения.

3. Децентрализация - передача части функций и права принимать решения по определенному кругу вопросов нижестоящим исполнительным органам и местным органам власти, т.е. другим центрам принятия решений.

5. Делегирование - согласованная взаимная передача полномочий органам разных уровней.

6. Субсидиарность - взаимодополняемая деятельность разных звеньев власти и управления.

На практике нужно умело применять эти способы, причем в таком их сочетании, которое не нарушает гармонии управления. Пока, к сожалению, недостаточно четко регламентируются полномочия исполнительных органов в соответствующих статутных актах.

Видимо, более четко требуется обеспечить конституционный статус организационно-правовых форм власти. В действующей Конституции РФ он определен лишь в самых общих чертах.

Думается, в статутных законах и положениях уместно обозначить как общие, так и специальные (отраслевые) полномочия органов, получающие конкретизацию в тематических актах, более четко вычленить долю полномочий собственно исполнительных органов из всего блока тематических полномочий, отнесенных к тому или иному уровню.

В статутных законах и положениях пора недвусмысленно гарантировать процедуры участия граждан в обсуждении, принятии и исполнении государственных решений.

Целесообразно более четко разграничивать полномочия органа и его руководителя. К примеру, в ряде областей глава администрации наделяется правами отраслевого значения, поскольку не все комитеты (в частности, по экономике) имеют полномочие принимать самостоятельно решения и оформляют их как постановления и распоряжения главы администрации и его заместителей - свидетельство излишней горизонтальной централизации.

Хорошая юридическая регламентация компетенции, полномочий органов исполнительной власти - непременное условие и начало их успешного функционирования.

Функции управления, как и основные функции социальных систем, нуждаются в организационном обеспечении, т.е. формировании для их осуществления организационных структур и штатных аппаратов (выделении отдельных структурных подразделений, Должностных лиц).

Вопросы для самоконтроля и размышления

1. В чем специфика функций государственного управления?

2. По каким основаниям классифицируются функции управления? Предложите вашу аргументированную систематизацию функций управления.

3. В чем различие политических и административно-правовых функций?

4. Как вы понимаете термин квалификационно-управленческие функции, какие признаки их отличают?

Государственное управление многофункционально.Функции - это элементы, части управленческой деятельности. Совокупность функций составляет содержание управления.

Функции проявляются в действиях субъекта управления. Однако не всякое его действие «...является функцией управле­ния, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект, либо совершается в интересах объекта» 1 . Функции закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного органа управления.

В научной литературе нет единого мнения о понятии и видах функций государственного управления 2 . Представляется, что функции государственного управления правомерно разделить на два вида: общие и специальные.

Общими являются те, которые имеют универсальный харак­тер, присущи в той или иной мере всем видам управления. К ним относят:

1.прогнозирование;

2.планирование;

3.организацию;

4.регулирование;

5.руководство;

6.координацию;

7.контроль;

Прогнозирование - это предвидение возможного развития, достижения определенных результатов, предсказание событий или процессов. По определению Г.И. Петрова, прогнозирование - это предположительное определение степени вероятности на­ступления соответствующих последствий, результатов во време­ни и в пространстве 3 . Оно возможно на базе глубоких научных исследований. Наука путем прогнозирования дает возможность представлять (определять) задачи на будущее, «заранее намечать

Бачило И.Л. Функции органов управления. М„ 1976. С. 42.

2 См.: Афанасьев В.М. Указ. соч. С. 207; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 150-166; Драго Р. Указ. соч. С. 21; Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Указ. соч. С. 135.

3 См.: Петров Г.И. Основы советского социального управления. Л., 1974. С. 50.

пути и средства их достижения, готовить к ним людей, мобилизовывать их усилия на решение предстоящих задач» 1 .

В Законе «О государственном прогнозировании и программах со­циально-экономического развития Республики Беларусь» 2 опреде­ляются основные цели разработки прогнозов, их временные рам­ки - долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, и главные составляющие, как система научно аргументированных представ­лений (предположении) о направлениях, критериях, принципах, целях и приоритетах социально-экономического развития Рес­публики Беларусь на соответствующий период с указанием ос­новных прогнозируемых показателей, целевых ориентиров и мер но обеспечению их достижения.

Долгосрочные прогнозы разделены на два вида:

1.национальная стратегия устойчивого социально-экономи­ческого развития на 15 лет;

2.основные направления социально-экономического разви­тия на 10 лет.

Среднесрочные перспективы - это программы развития на 5 лет.

Краткосрочный период - это годовой прогноз социально- экономического развития. Такие государственные прогнозы раз­рабатывает Совет Министров Республики Беларусь. Разработка прогнозов социально-экономического развития по народнохозяй­ственным комплексам и отраслям экономики, административно- территориальным единицам обеспечивается республиканскими орга­нами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами.

В целях реализации указанного Закона Совет Министров Рес­публики Беларусь 20 августа 1998 г. утвердил Основные положения организации государственного прогнозирования в Республике Бе­ларусь 3 и поручил Министерству экономики совместно с другими органами обеспечить разработку государственных прогнозов со­циально-экономического развития Республики Беларусь на долго­срочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. 13 января 2000 г. утверждены основные целевые показатели прогноза соци­ально-экономического развития Республики Беларусь на 2000 г. 4 , а

Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 33.

2 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 20. Ст. 222.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 24. Ст. 629.

4 Там же. 2000. № 2. Ст. 51.

2 февраля 2000 г. принято постановление «О разработке програм­мы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001-2005 годы» 1 , в котором Министерству экономики совмест­но с другими органами поручено обеспечить разработку програм­мы социально-экономического развития Республики на указан­ный период.

Функция прогнозирования закреплена в Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчи­ненных ему государственных органах» и некоторых положениях о республиканских органах государственного управления (см., напри­мер, п. 25 Положения о Министерстве архитектуры и строитель­ства Республики Беларусь 2).

Прогнозирование тесно связано с планированием. Прогнозы получают официальное выражение в планах. Планирование - «это определение целей, задач, пропорций, темпов, этапов, конкретных показателей и сроков достижения тех или иных результатов (эко­номических, социальных, оборонных и иных)» 3 . Оно выражается, как правило, в форме нормативных актов.

Планирование можно разделить на несколько видов: в области хозяйственного, социального и иного развития, а также в облас­ти организации управленческой деятельности. Последнее зависит от иных видов планирования и способствует воплощению их в жизнь. Такие планы имеются во всех органах государственного управления. Иные виды планов принимаются различными го­сударственными органами и на различные сроки. Например, 28 но­ября 2001 г. Совет Министров Республики Беларусь утвердил мероприятия по реализации Программы социально-экономи­ческого развития Республики Беларусь на 2001-2002 гг., а так­же основные целевые показатели прогноза социально-экономи­ческого развития Республики Беларусь на 2002 г., 19 января 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил план подготов­ки законопроектов на 2000 г., 28 февраля 2000 г. одобрил Нацио­нальную программу развития экспорта на 2000-2005 гг., 4 февраля 2000 г. Совет Министров Республики Беларусь опре­делил программу-задание жилищного строительства на 2000 г.,

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 4. Ст. 102.

2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9268.

3 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. С. 151.

11 февраля 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил Госу­дарственную программу укрепления материально-технической базы учреждений здравоохранения республики на 2000-2002 годы и на период до 2005 г. 1

Одним из важных планов в области финансовой деятельнос­ти государства является бюджет Республики, который разрабаты­вается Советом Министров и утверждается Национальным со­бранием Республики Беларусь ежегодно.

Организация как функция государственного управления озна­чает образование, упразднение и реорганизацию органов, учреж­дений, предприятий, определение их компетенции, внутренней структуры, подбор и расстановку кадров. Иначе говоря, эта фун­кция предназначена для основания, учреждения, упорядочения определенных управленческих структур, формирования и развития коллектива подразделений, управляемой (управляющей) системы. Ею обладают многие органы управления, все те, которые имеют нижестоящие организации, подчиненные объекты. Эта функция закрепляется в актах, которыми регулируются вопросы правового статуса, компетенции государственного органа (должностного лица), например, в Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 84, 107), Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст.ст. 4, 13, 14), Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст.ст. 9, 11).

Термин «организация» часто употребляется в качестве одно­го из признаков государственного управления, в функциональ­ном аспекте, т.е. понимается как налаживание, объединение для какой-нибудь цели. Например, Департамент по хлебопродуктам Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь организует производство муки, крупы, хлебобулочных, макаронных и кондитерских изделий, а также комбикормов ши­рокого ассортимента и установленного качества (см. ч. 3 ст. 5 По­ложения о Департаменте по хлебопродуктам Министерства сель­ского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь; п п. 5.8, 5.11-5.14, 5.29 Положения о Комитете по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Бе-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 115, 5/9505; 5/9506; Собрание декретов, указов Президента и поста­новлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 48; № 6. Ст. 147; №4. Ст. 103; №5. Ст. 109.

ларусь 1). Организация как общая функция государственного управле­ния представляет собой часть (отдельный вид) этой деятельности.

Регулирование - это действие, вид управленческой деятель­ности, заключающийся в установлении, изменении или прекра­щении тех или иных управленческих отношений. Оно направле­но на упорядочение отношений между участниками, создание определенного режима управленческой деятельности в заданном порядке. Регулирование связано с изданием правовых актов, со­держащих правила поведения субъектов в сфере государственно­го управления, т.е. с правотворчеством. Некоторые ученые пола­гают, что в процессе регулирования решаются различного рода вопросы и индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемой сфере общественных отношений 2 .

Такой функцией обладают те органы и должностные лица, ко­торые вправе заниматься нормотворчеством в сфере управления. К ним относятся, в первую очередь, Президент Республики Беларусь (ст. 85 Конституции Республики Беларусь), Совет Министров Рес­публики Беларусь (ст.ст. 4, 14, 15 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»), республиканские органы государственного управления (ст.ст. 12, 13 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь»), органы местного управления и самоуправления и др.

Руководство как функция управления состоит в воздействии управляющего на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений, определения те­кущих задач. Руководить - это значит подсказывать, давать сове­ты, нацеливать на выполнение наиболее важных задач. Например, Президент Республики Беларусь Указом от 14 января 2000 г. утвердил Директиву о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономи­ческого развития страны, 3 в которой наметил ближайшие задачи Совета Министров в области социально-экономического развития республики, определил, что должно делать Правительство в рас­сматриваемом направлении. Совет Министров Республики Бела-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 1, 5/7541; 2001. № 107, 5/9376.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 44.

русь постановлением от 30 декабря 1999г. «О первоочередных ме­рах по подготовке сельскохозяйственных предприятий к весенним полевым работам и созданию прочной кормовой базы в 2000 году» нацелил облисполкомы, райисполкомы, Министерство сельского хозяйства и продовольствия на проведение целого ряда мероприя­тий, способствующих выполнению поставленной задачи 1 .

Нередко термином «руководство» определяется управление, т.е. руководство отождествляется с управлением 2 . Например, в пункте 4 Положения о Министерстве связи Республики Беларусь записано: «Минсвязи осуществляет руководство в области связи через руководство объединениями, организациями, учреждения­ми, иными юридическими лицами (далее - организации), подчи­ненными Минсвязи», а министр связи (п. 8.8) осуществляет всего лишь общее руководство подчиненными организациями 3 . Разуме­ется, что министерство и министр осуществляют управление, а не одну лишь функцию руководства в системе связи, но почему-то в Положении употребляется термин «руководство». И в то же вре­мя правильно, что Министерство юстиции руководит деятель­ностью Научно-исследовательского института проблем кримино­логии, криминалистики и судебной экспертизы (п. 5.28 Положе­ния о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Некоторые ученые не рассматривают руководство в качестве отдельной функ­ции государственного управления 4 .

Названную функцию осуществляют все органы государствен­ного управления и должностные лица.

Некоторые органы государственного управления могут осу­ществлять особый вид руководства - методическое руководство. Оно отличается от обычного руководства тем, что в нем не может присутствовать властность субъектов управления, а лишь советы, рекомендации и иные виды помощи. Например, Министерство образования Республики Беларусь призвано осуществлять учебно-методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций по вопросам своей ком-

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 1. Ст. 12.

2 См.: Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и пра­во. С. 142.

3 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9269.

4 См.: Петров Г.И. Основы советского социального управления. С. 48.

петенции (см. п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь 1). Министерство юстиции Республики Бе­ларусь осуществляет общее и методическое руководство адвока­турой, деятельностью отделов записи актов гражданского состоя­ния (см. п.п. 5.14, 5.15 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Министерство финансов осуществляет ме­тодическое руководство бюджетно-финансовой сферой в респуб­лике, общее методологическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц на территории Республики Бе­ларусь (см. п.п. 4.1, 4.3 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь 2).

Координация - это деятельность субъектов управления по согласованию действий органов, предприятий, организаций, на­правленных на выполнение какой-то единой задачи.

Координация осуществляется как в отношении подчиненных организаций, так и не находящихся в подчинении. Например, Со­вет Министров Республики Беларусь координирует работу под­чиненных ему республиканских органов государственного управ­ления (первое направление) (см. ст. 12 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчи­ненных ему государственных органах»), координирует инвести­ционную деятельность с учетом приоритетных направлений со­циально-экономического развития государства (второе направле­ние (см. там же, ст. 4). Местные исполнительные и распоряди­тельные органы могут кооперировать с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений (см. ч. 8 ст. 9 Закона Республики Беларусь «О местном управле­нии и самоуправлении в Республике Беларусь») (первое и второе направления). Названные примеры свидетельствуют о том, что координация не может противопоставляться субординации 3 . Ко­ординация возможна и по вертикали - так называемая «суборди­национная координация». Например, Министерство образования Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных ему управлений образования областных и. Минского городского исполнительных комитетов (см. п. 3.4 Положения о Министер-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9279.

2 Там же. № 105, 5/9328.

3 Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 85.

стве образования Республики Беларусь). Министерство жилищ­но-коммунального хозяйства Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных организаций республиканской формы собственности и организаций коммунальной формы собственнос­ти (см. п. 8.26 Положения о Министерстве жилищно-коммуналь­ного хозяйства Республики Беларусь 1).

Функция координации присуща многим республиканским органам государственного управления. Так, Министерство куль­туры Республики Беларусь координирует проведение научных, проектных, реставрационных и консервационных работ в целях сохранения историко-культурного наследия, координирует дея­тельность коммерческих и некоммерческих организаций всех форм собственности в сфере профессионального искусства, на­родного творчества путем использования своих прав, экономи­ческих стимулов, через государственный социально-творческий заказ и т.д. (п.п. 4.5, 5.8, 5.20 Положения о Министерстве культу­ры Республики Беларусь 2).

Координация может проводиться и специально созданны­ми органами. Вероятно, такую координацию следует рассмат­ривать в качестве отдельного вида. Например, 15 ноября 1999 г. Президент Республики Беларусь своим указом образовал спе­циальный Совет по координации контрольной деятельности Республики Беларусь, который призван координировать дея­тельность органов Комитета государственного контроля, Нацио­нального банка, иных государственных органов, уполномочен­ных проводить проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности организаций 3 . Кабинет Министров Республики Бе­ларусь от 4 сентября 1996 г. образовал Координационный совет по вопросам национальных меньшинств при Кабинете Минис­тров 4 .

Контроль заключается в получении сведений (достоверных данных) о фактическом положении дел в управляемых объектах,

1.качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений и просчетов в работе по сравнению с предусмотренными (заданны-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.

№ 103, 5/9278.

2 Там же. № 103, 5/9282.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства

Республики Беларусь. 1999. № 32. Ст. 945.

4 Там же. 1996. № 25. Ст. 664

ми)параметрами, намеченными целями. Контроль представляет собой право различных органов, уполномоченных лиц осущес­твлять проверки, знакомиться с положением дел в подконтроль­ных объектах, направлять их деятельность в необходимое русло, устранять упущения и, возможно, вносить соответствующие по­правки, исправления в ранее принятые решения.

Термин «контроль» происходит от французского слова «controle » и означает наблюдение с целью проверки правильности тех или иных действий в области производства, управления или поведения граждан.

По результатам контроля обычно принимаются определен­ные решения органами, проводившими его, или иными на то упол­номоченными органами. В этой связи могут осуществляться функ­ции регулирования, руководства, организации.

Контроль осуществляется в различных формах и в ряде слу­чаев специально уполномоченными органами (лицами). Таким органом является, например, Комитет государственного контро­ля. Он, по существу, универсальный орган в области контроля. Сфера контроля иных органов (исключая Совет Министров Рес­публики Беларусь) ограничена отраслью, сферой или специаль­ными вопросами. Так, Высшая аттестационная комиссия, осу­ществляет контроль за деятельностью аспирантур, адъюнктур, докторантур и органов но присуждению ученых степеней и при­своению ученых званий, созданных при (в) организациях неза­висимо от подчиненности и форм собственности, Министерство образования Республики Беларусь осуществляет контроль в сфе­ре образования (см. ст. 1 Положения о Министерстве образова­ния Республики Беларусь), Министерство финансов Республи­ки Беларусь осуществляет контроль только за соблюдением фи­нансовых интересов государства и систематический контроль за исполнением республиканского бюджета, соблюдением банками Республики Беларусь кассового исполнения республиканского бюджета (см. ст.ст. 3.6 и 4.11 Положения о Министерстве фи­нансов Республики Беларусь). В некоторых органах разрешено создание структурных подразделений ведомственного контроля. Например, в составе Белорусского государственного концерна по производству и реализации товаров легкой промышленности разрешено создать Службу ведомственного контроля 1 .

С контролем тесно связана функция учета.

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 35. Ст. 898.

Учет - это фиксация путем подсчета наличия в количествен­ной форме промежуточных и итоговых данных о существовании, качестве, расходе и движении ресурсов (людских, материальных и денежных), о ходе и результатах выполнения планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов.

Учет помогает принимать правильные решения и в целом осуществлять государственное управление. В Республике Бела­русь существует Министерство статистики и анализа, которое при­звано осуществлять сбор, обработку и анализ статистической информации о процессах, происходящих в экономической, соци­альной жизни Республики Беларусь (см. Положение о Минис­терстве статистики и анализа 1).

Каждый орган обеспечивается соответствующими данными учета и обязан вести в пределах своей деятельности такой учет.

Общие функции государственного управления выполняют все органы исполнительной власти, проявляя своеобразие при их кон­кретном воплощении. Особенности тех или иных органов госу­дарственного управления, их системы, отрасли, сферы требуют наличия и специальных функций. Последние формируются на основе общих функций и способствуют их развитию. Например, Министерство культуры Республики Беларусь реализует государ­ственную политику в области культуры, искусства, кинематогра­фии, охраны историко-культурных ценностей, обеспечении со­хранения национального культурного наследия, содействует раз­витию культур национальных меньшинств Беларуси и др. (см. Положение о Министерстве культуры Республики Беларусь), Ми­нистерство информации Республики Беларусь осуществляет го­сударственное регулирование в области распространения инфор­мации, реализует государственную политику в сфере массовой информации, книгоиздания, полиграфии и книгораспространения (см. ст. 3 Положения о Министерстве информации Республики Беларусь 2), а Государственный таможенный комитет Республики Беларусь занимается непосредственно вопросами таможенного дела в Республике Беларусь (см. ст. 7 Таможенного кодекса Рес­публики Беларусь" 3).

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 2 страница

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 3 страница